龍港撤鎮改市,一場城鎮化探索的里程碑式“升格”

白真智 厲姣 李兵兵

2019年09月05日10:41  來源:申博官网开户網-強國論壇
 

2019年8月,經國務院批準,民政部復函浙江省政府,同意撤銷溫州市蒼南縣龍港鎮,設立縣級龍港市。

全國范圍內,龍港何以脫穎而出率先升格?在我國加快實施新型城鎮化戰略的背景下,此次鎮改市的背后有何深意?申博官网开户網強國論壇邀請中國城市和小城鎮改革發展中心首席經濟學家李鐵進行深度解讀。

龍港改革是新型城鎮化建設的整體突破

龍港地處浙江省溫州市蒼南縣東北部,原是五個小漁村。1984年龍港鎮設立,是農民集資建設的“中國第一座農民城”。伴隨著改革開放的進程,龍港實現了從“農民城”到“新型城鎮”的跨越。2018年,龍港鎮人口超38萬,生產總值約300億元,在全國綜合實力百強鎮排名第17位,成為名副其實的“特大鎮”。

俯瞰龍港 (圖片來源:新華網)

強國論壇:為什么此次撤鎮設市選擇了龍港?

李鐵:首先是龍港的歷史意義。它是第一個“農民城”,農民自帶口糧進鎮落戶在中國是第一例。上世紀九十年代開始,中國的鄉鎮企業發展到一定程度,在全國各地涌現出一批大鎮。當時提出小城鎮發展具有非常重要的實踐價值。在推進小城鎮管理制度改革的時候,率先進行的就是龍港,1995年龍港被列為全國57個小城鎮綜合改革試點鎮之一。

2014年國家新型城鎮化規劃頒布以后,龍港成為首批國家新型城鎮化綜合試點中唯一一個特大鎮試點。這次國務院批準龍港撤鎮設市也體現了中央對新型城鎮化建設的要求,加快中小城市發展,特別是加快特大鎮設市的進程,龍港撤鎮設市是非常重要的一個突破。

龍港的突破不只局限在某一個鎮改市,而是作為國家新型城鎮化改革的一個試驗點,是一次整體上的突破,是全國經濟發達地區都市圈的一個普遍趨勢,是通過幾十年的積累才完成的,龍港只是一個典型。

鎮改市的關鍵在于破解利益之爭

鎮改市,意味著人權、事權、地權、財權等各項權限的全面升級。管轄權限調整帶來的條塊之爭、地方利益之爭,涉及復雜的利益分配結構調整。在二十多年的試點跟蹤研究中,改革經過了多次反復。

中國城市和小城鎮改革發展中心首席經濟學家 李鐵 (圖片來源:申博官网开户網)

強國論壇:撤鎮改市,難在哪?

李鐵:第一個面臨的就是利益問題。鎮在中國城鎮行政等級的最底層。過去很長一段時間內,特大鎮政府要求提升行政級別,最主要的訴求就是權力過小。一般來講,建制鎮只能設置派出所,沒有獨立的治安處置權,有的特大鎮設立了公安分局,而真正的決策權在市縣公安局;從財權上來說,財政上交了,怎么要,還要申請;基礎設施建設,所有的規劃都得經過上級政府同意,沒有自己的決策權。涉及到財政、公共服務全都如此,就是“小馬拉大車”的問題。

對于中國的城市管理來說,我們一直困惑的是,管理體系完善而且具有行政等級優勢的縣級以上政府,絕大部分在發展活力上無法與“小馬拉大車”的特大鎮相比。畢竟這些特大鎮在沒有權力、財力和物力的支持下,每個鎮吸引了如此眾多的農業轉移人口,承載了如此具有經濟實力的工業和市場,而且還面臨著如此多的行政束縛。這些都是在特大鎮研究中需要破解的問題。

鎮改市的關鍵就是怎么來破解這些利益關系。比如蒼南40%的財政來自于龍港,突然一下斷了40%的糧,對于全縣未來的發展會造成非常大的影響;溫州市更多從地方發展的平衡和穩定角度來考慮,也難以破解這個難題。那么現在為什么破除了呢?中央的政策和地方政府有沒有決心是第一位的。中央解決問題態度堅決,浙江省委省政府在政策貫徹落實上起到了決定性作用,溫州市委市政府、蒼南縣政府利用各方面的機遇和條件破解了存在的復雜利益關系,使龍港在中國率先實現了撤鎮改市的突破。

中國的城鎮化不只是“農民進城”

在浙江“升格”一個市,對全國有什么影響?

《2019年新型城鎮化建設重點任務》中提出,推動城市群和都市圈健康發展,構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化空間格局。龍港的改革即是通過體制調整來激發中小城市活力的重要探索。

強國論壇:如何理解龍港撤鎮改市對于新型城鎮化建設的意義?

李鐵:恰恰因為這些大鎮都是“小政府大社會”,沒有帶來更多的基礎設施投入,沒有帶來過快的房地產發展,也沒有形成太多的債務,反而帶動了人口的增長和就業,帶動了財稅提升。龍港需要一個體制上的突破來發展成更有活力、成本更低、更符合中國城市化進程的城市。我們提出中小城鎮發展,發揮特大鎮的活力,普遍意義就是降低成本,利用更好的載體來帶動要素的聚集,帶動產業和人口進入,促進整個經濟增長。

現在大家講城鎮化的時候,經常拿北京、上海、國外的現代化都市來要求每個城市,可中國要解決的問題是農民進入城市。農民想在大城市定居下來,一方面這些城市嚴重排斥,另一方面也承受不起生活成本。特大鎮和大城市有天然的差別,使農民既不對城市望而生畏,又能以較低的成本迅速融入城市,完成城市化的重要過渡。在提出都市圈、城市群、中心城市概念的時候,我們更多要考慮的是根據產業和人口結構來形成更好的空間組合,就是大中小城市和小城鎮協調發展的格局。在這個過程中,經濟活躍地區的大鎮、小城市甚至中等城市應該承擔更多責任。

一定要站在中國城鎮化發展大的背景下來認識龍港的改革,它的撤鎮設市不僅僅是“農民城”變市,而是在都市圈、城市群發展中通過體制調整來激發中小城市的活力,來帶動整個中國經濟發展的探索。從這一點上看,它的意義不亞于土地管理制度和戶籍管理制度改革。 

(責編:李兵兵、王喆)